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如果非洲停止接受外國援助怎麼辦?
 

中興大學 生物系統工程研究室 陳加忠

 
 

資料來源:

https://www.iss.europa.eu/content/what-if-africa-stops-receiving-foreign-aid

介紹

Covid-19 大流行加劇了非洲的貧困水準,預計到 2022 年,撒哈拉以南非洲生活在極端貧困中的人數將從 4.49 億(Covid 之前)增加到 4.78 1。這場危機還引發了非洲大陸 25 年來的首次經濟衰退。在全球範圍內,這一疫情在各民族國家、地區和國際機構之間產生了多重的地緣戰略不確定性。捐助國和受援國的決策者,都面臨著應對這些發展的不可預測性的任務,其中可能包括根據捐助國國內需要重新考慮外交政策的優先事項。在 Covid-19 和捐助者疲勞的背景下,本簡報探討了有關外部支持非洲發展的未來的一個關鍵可能性如果 60 多年來,非洲第一次停止接受發展援助和外國投資?簡報的第一部分描述了 2030 年的一個轉折點,顯示了未來發展援助和投資大幅減少的非洲經濟前景。第二部分解釋了 2021 年到 2030 年臨界點之間的發展,第三部分概述了非洲發展願望方面的後果。最後一部分提供了幫助非洲應對未來挑戰的建議。  

2030 年的非洲:假設中對外援助為零的一年

1950 年代以來,非洲首次面臨前所未有的局面。官方發展援助 (ODA) 和外國直接投資 (FDI) 的數量已收縮至歷史最低水準,媒體稱之為零年外援。許多非洲領導人對這一消息表示懷疑。2011 年至 2020 年間,非洲前 10 大接受國的外國直接投資總額為 3000 億美元(2),但到 2030 年,這一數字收縮了 60%,其中埃及、奈及利亞和南非的收縮幅度最高。非盟主席Mokgweetsi Masisi2030年第9次非盟-歐洲聯盟 (AU-EU) 峰會上發表講話,敦促國際社會重新考慮其對非洲的立場,並警告說:當大約四分之一的人口繼續生活在極端貧困中時世界不能期待繁榮。經合組織數據顯示,歐盟及其成員國是非洲最大的捐助者,每年提供約 200 億歐元的發展援助(3)

2015 年,歐盟 28 國貢獻了對非洲官方發展援助總比例的 50.1%2018 年歐盟對非洲的援助增加了 4.3%,總計 250 億歐元。(4)同年,歐洲公司的私人投資達 2390 億歐元,佔非洲外國總直接投資的近一半(5)。而 2030 年為 150 億歐元(援助)和 800 億歐元(投資)。同樣,美國和中國對非洲的援助和投資從 2021 年的 309 億歐元和 139 億歐元的最高點分別減少至 2030 年的 85 億歐元和 50 億歐元。面對與美國的貿易戰,以及接連發生的兩次大流行病,中國對非洲國家的支持預算削減了20%以上。外國直接投資和官方發展援助的突然下降,使非洲各國政府陷入恐慌。由於對於會議議程的重大分歧,2030 2 月召開的討論非洲大陸嚴峻局勢的緊急非盟-歐盟峰會在最後一刻被取消。2031 3 月,聯合國非洲經濟委員會 (ECA) 發布了一份報告,警告不要過早撤回援助。並警告說,此舉有可能逆轉幾十年的發展成果,特別是在衛生、教育、水和衛生部門。

 通往 2030 年的道路

歐洲議會,歐盟對非洲的綜合戰略的數據,2019歐盟、美國和中國大幅削減捐助者援助的預算,部分原因是國內為應,對長期新冠肺炎引發的經濟危機而做出的政治決定。捐助者突然變為更加專注於國內事務,並減少了分配給傳統外交政策工具的資源。雖然由於多重重疊危機而增加了人道主義法案,但發展援助內容幾乎被清空,以應對國內優先事項。結果包括對於通過自由貿易區在內的非洲經濟轉型的實施大幅放緩。2026 年,歐盟承諾提供微不足道的 1000 萬歐元來支持推出非洲大陸自由貿易區(AfCFTA)。而 2021 年承諾提供 7400 萬歐元(6)。美國和中國的共同承諾不超過 3000 萬歐元,資金缺口為 8000 萬歐元。雖然執行緩慢在很大程度上是由於,包括歐盟在內的一些非洲合作夥伴大幅削減了捐助者預算,但其他原因包括參與國缺乏政治意願、政治不穩定和伊索比亞曠日持久的內戰以及選舉後的暴力事件。肯亞在 2027 年舉行了備受爭議的總統選舉之後。這些動態為實施大陸自由貿易區和實施所需的政策改革帶來了新的挑戰。在南非,在 2026 年地方政府選舉前夕,與服務提供效率低下有關的暴力抗議迫使鄰國關閉與非洲最大經濟體之一的邊界。由於無法與鄰國進行貿易,南非被孤立,連接非洲南部、東部和中部的主要貿易動脈被封鎖。 

在整個非洲大陸,威權政權的數量不斷增加,包括曾經充滿希望的民主國家,如維德角、迦納、模里西斯和南非。這些倒退的事態發展,促使歐盟委員會在 2024 年暫停了對 20 個國家的援助計劃,創下歷史記錄。其中一半不符合條件標準,而另一半太脆弱而無法維持任何發展項目。世界新聞自由指數顯示,一些國家進一步收緊和限制了媒體和新聞自由。與十年前相比,非洲的脆弱性指數惡化了。自 1991 Siad Barre政府垮台以來,又有 6 個國家被列為高度警戒類別,而索馬里亞則被列為高度警戒。另外 8 個國家,以前被列為高度警戒,現在排名在警報類別中。經過多年的敵對,烏干達與盧安達就南部有爭議的邊界開戰。

由於the Horn and the Sahel region的曠日持久的戰爭和自相殘殺的衝突,道路、電信和鐵路線等重要的貿易基礎設施,被武裝民兵團體摧毀。該地區的動盪和不穩定造成了另一波難民和國內流離失所者。與非洲之角強大的跨界民兵團體有關聯的腐敗犯罪團伙接管了Eritrea和索馬里蘭的戰略海港,為向歐洲和中東走私貨物和販運人口提供便利。大約在同一時間,在薩赫勒地區工作的當地人權組織向聯合國難民事務高級專員公署(the United Nations High Commissioner for Refugees  UNHCR)請願,要求停止侵犯人權的行為。

除了官方發展援助收縮外,衝突和不穩定的加劇嚇跑了外國投資者和公司,導致外國直接投資逐漸下降。結果失業率以驚人的速度增長。例如南非的失業率在 2020 年至 2030 年間增加了 10%,而奈及利亞和肯亞的青年失業率達到了 50%2020 年至 2030 年間,9000 萬非洲年輕人遷移到城市地區,導致Mombasa, Kinshasa, Lagos and Abidjan等非洲人口最多的城市的基礎設施承受巨大壓力。 

政策不作為的後果

捐助者預算削減導致經濟停滯惡化,阻礙了非洲的發展進程,並對衛生、教育、減貧和性別平等等領域的成果產生負面影響。由於發展夥伴無法繼續支持非洲的綠色轉型,2030 年代約有 1 億非洲貧困人口陷入極端貧困(7)。到 2034 年,氣候變化使非洲GDP至少消失15%,大大扭轉了過去 30 年取得的成果。非洲與歐盟之間的不平衡貿易導致去工業化和大量失業。例如,2018 年,歐盟與非洲的貿易額為 2350 億歐元,佔非洲貿易總額的 30% 以上(9)。在同一時期(見圖),非洲對歐盟的出口占貿易總額的 34%,非洲從歐盟的進口平均為 31% (10)。到 2030 年,非洲對歐盟的出口額將接近 1250 億歐元,非洲大陸的大部分出口現在都運往中國、美國和印度的新市場。新的歐盟委員會與非洲的聯合溝通策略於 2020 年生效,目的在建立歐盟與非洲之間的戰略夥伴關係。但隨著中國、俄羅斯和印度等新參與者的加入以填補歐盟創造的空白,該戰略步履緩慢。

2019 年,另一場全球流行病爆發,這是十年內的第二次,嚴重破壞了復甦努力。雖然非洲國家相對免受這種流行病的災難性健康影響,但經濟影響是巨大的部分原因是非洲積欠中國的債務,中國的 GDP 收縮了 10% 以上。2019 年,非洲大陸的經濟活動萎縮了 4%,是 2020 年數字的兩倍(11),預計復甦將極其緩慢和艱難。在共和黨在 2024 年美國大選中獲勝後,中美貿易戰在全球範圍內重新浮出水面。這些貿易戰對中國政府資助的關鍵基礎設施項目的完成產生了負面影響。例如剛果民主共和國的Grand Inga水電站項目,該項目原定於 2025 年完成,價值數十億美元,但從未見光。

2032 年,中國成為非洲最大的貿易夥伴,這得益於中國雄心勃勃的新非洲計劃,並在 4 年內提供了 3000 億美元的一套融資計劃。然而隨著越來越多的非洲國家吸收中國在一黨專制統治下國家主導的經濟增長模式,中國在非洲的影響力滑向了威權主義。儘管中國在非洲創造數百萬個就業機會的承諾未能兌現,但是非洲國家的地緣政治轉向中國,是因為到 2024 年其中一些國家已經欠中國沉重的債務。例如尚比亞對中國的債務從 6.6 美元激增2021 10 億美元,到 2030 年超過 100 億美元(12) 

歐盟的碳邊界調整機制目的在到 2050 年使歐盟氣候平衡,導致非洲數千人失業,特別是在農業部門。因為非洲產品不再符合歐盟進口標準。面對家鄉黯淡的未來,又無法找到工作,成千上萬的非洲年輕人跋涉在非洲危險的土路,前往地中海尋找就業機會,並在歐洲過上更好的生活。國際移民組織 (IOM) 記錄到 2035 年歐洲海岸的非洲移民人數從 2014 年至 2016 年期間記錄的 15% 高點增加了 25% (13)。氣候變化和環境退化,促成了遷移模式的新動態,產生了新形式的不穩定性和脆弱性。例如東非和西非的牧民與農民之間的武裝衝突變得極其暴力。2031 4 月,在尼日,通過漏洞百出的邊界走私的基本武器的武裝民兵組織襲擊並殺害了Agadama農村的 120 名牧民。Agadama的衝突在該地區造成了難民危機,而國際社會增加了對非洲的人道主義支持,特別是針對沖突難民署,這種類型的支持不太可能幫助非洲實現其在 2063 年議程中表達的發展願望(14)

歐盟對非洲的很大一部分援助,目的在支持非洲大陸的和平與安全進程,包括非洲和平與安全架構 (APSA) 的運作以及早期預警檢測和反應舉措。自 2004 年成立以來,非洲和平基金 (APF),歐盟的非洲核心和平與安全計劃,花費了超過 27 億歐元(15)。另一個同樣重要的經濟計劃,即負責支持關鍵經濟和貿易項目的泛非計劃,在 2014 年至 2020 年期間支付了 8.45 億歐元16。沒有這一關鍵支持,APSA 無法實施其一些核心活動,而非洲經濟旗艦項目 AfCFTA 的前景過早地失敗了,這在整個非洲大陸引發了衝擊波。AfCFTA 被許多分析師吹捧為解決非洲大陸失業增長和安全挑戰等持久問題的解決方案APF 的垮台在整個非洲大陸留下了不穩定和不安全的地方。

結論

本簡報目的在提醒決策者註意具有重大戰略影響的潛在發展,同時他們仍然可以做好準備甚至避免這些發展。表明有必要繼續投資於長期、可持續發展和復原力,即使這與短期發展背道而馳。需要將更多資源用於發展,以確保非洲國家和經濟體從 Covid-19 大流行中恢復過來。一方面這些情景表明,歐盟的援助和投資對於解決緊急需求(例如支持脆弱的衛生系統)和長期需求(例如數位化轉型和農業)十分重要,並且將繼續如此。另一方面,僅靠歐盟將無法彌補非洲的資金缺口。這突顯出需要採取一種方法,將包括中國和美國在內的非洲主要合作夥伴聚集在一起,共同致力於加強多邊和合作解決方案。這是擴大資金流動、推動改革和推動可持續和包容性增長道路使非洲國家受益的唯一途徑。