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為什麼在烏干達實施政策失敗
 

中興大學 生物系統工程研究室 陳加忠

 
 

本文最初由Sunrise Newspaper發表。20160719

九年前,烏干達財務,計劃和經濟發展部(the Director of Economic Affairs at Ministry of Finance, Planning and Economic Development, MoFPED))經濟事務主任Lawrence Kiiza 在日本東京國立政策研究學院發表了一篇論文。Kiiza的主持人請他與公共政策專業的學生談談烏干達面臨的四大公共政策挑戰

Kiiza概述了烏干達人面臨的四大政策挑戰:1)財政赤字的規模及其與政府總支出的關係;2)改善SWGis的主要工作,確定各部門支出優先次序;3垂直基金的出現國際社會認為是優先計劃的項目上花費的資金,例如抗擊愛滋病,結核病和瘧疾的全球資金;4)將捐助者項目納入預算程序,並最終納入部門上限。

Kiiza意識到他的政府執行不力的政策,因此留給了日本學生一些功課;“……確定切實可行的方法和實際績效措施,以改善政策執行過程並加快改革過程。尤其是當我們知道存在問題,但是缺乏在合理時間內解決問題的執行或實施技巧時。

九年後,我懷疑Kiiza是否從他的學生那裡得到了解決方案。政策執行不力仍然是烏干達面臨的主要公共政策挑戰。上個月,我寫了一篇文章,平均而言說,烏干達尚未制定的唯一政策可能就是對於各種政策的執行政策!

從那以後,我了解到烏干達實際上是在總理府(the Office of the Prime Minister, OPM)下設有一個政策實施監督部門。幾年前政府還在OPM中建立了一個交付單位(Delivery Unit, DU),以確保計劃和政府項目得到實施。但是這兩個部門僅僅是烏干達執行力悲劇的延伸。

烏干達的真正問題

總統先生,這是您政府的確切問題:您在關注政治,政策設計和計劃,而不是做小事情而認為會產生很大變化的。每當你和你的政府同事發現問題時,你都要制定政策和解決方案,然後確定一個由專人挑選的幹部團隊解決問題,但仍需進一步研究,並給你報告為什麼問題如此嚴重。

通常,他們會列出需要完成的工作以及所有應受譴責的人員。這是他們給您提供的清單,以供您在《國家演講》,《預算演說》以及每年發表的數百篇其他演說中使用。他們使您成為規範的發言人。我們需要……,我們應該……,我們應該做到這一點。

這種語言應該由反對派政客和學者使用,而不應由執政政府的領導人使用已統治該國連續30年的政府。但是,要解決烏干達的實際問題,可以做哪些簡單的事情呢?我們知道,烏干達人中有82%居住在農村地區,其中69%的人在土地使用權不明確安全的土地上從事自給農業。我們還知道,人們的生產取決於大自然的恩賜。下雨的時候豐收。下雨的時候全面歉收。  

我們還知道,這些小農戶有近一半產品因採收後的處理不善而流失。此外,我們知道,當烏干達農民試圖自他們設法從採收後損失中保存節省下來的一點農產品以換錢時,中間商給予他們非常低的農產品出售價格。

需要做什麼?

因此,我們知道為什麼農民對於提高他們的生產效率動機是十分低落。私人投資者還告訴我們為什麼他們不願投資農業部門。為什麼一些農民對於投資高產量的資材不願意,這些包括種子和牲畜,肥料,投資機械化和化學品(農藥,除草劑,殺蟲劑,其他藥劑)。他們給出的簡單原因是,由於高風險和低價格,耕種無法獲利。那麼,有鑑於這些現實情況,如果是我負責的話我會怎麼做?首先,我要執行土地法,要求擅自佔地者讓出其2-4英畝土地的所有權。

我要創造一個雙贏的局面,就是讓農民同意在合理的期限內按法定規定將其每個季節的產量的20%的比例支付給地主,作為地主的補償。這將加強農民的個人土地權利,充當無爭議的土地屬於耕作者改革,從而激勵農民提高生產率。之後,我將遵循農業,畜牧業和漁業部(the Ministry of Agriculture, Animal Industry and Fisheries, MAAIF)已經進行的分區,並執行以下作業:首先建立區域農產品加工中心;每間都具有現代化的設施,用於乾燥,清潔,儲存,冷鏈,工廠,散裝和運輸。

我將在每個財政年度建立兩個中心,單位成本各為500萬美元(每年160億先令=每年320億先令)。這將減少收穫後的損失,為農民的產品增加價值,並提高和穩定產品的價格。然後,我將提升並建立區域種子和品種生產與繁殖中心,為農民提供高品質的種子和種苗。現代化的組織培養工場與種子發芽設施的成本約為250萬美元。每個財政年度,我都會建立兩個類似的組織。在解決收穫後的挑戰後,我將依次投資這些設施。為什麼?在採收後處理仍然不受控制的情況下,農民們沒有動力去購買昂貴的高產農作物所需材料。

我要做的第三個措施是購買小型灌溉系統,例如滴灌套件,太陽能滴灌,灑水裝置和腳踏泵。我將從生產力高但乾旱多的地區開始,尤其是該國北部和西部地區。專家的資訊顯示,小型灌溉系統需要泵和永久性管路,每英畝的成本在1800美元至2500美元之間。我將精準推出一年100平方公里處(24700英畝)。這將花費約6,200萬美元。

執行紀律

在投資了這些戰略性但易於執行的事情之後,我將具體化雙邊和區域貿易協定,以確保農民產品的市場。我也將通過在農村農產工業中心旁邊逐步建立經濟特區來增加對農業原材料的需求,來補充這一點。我簡單的計算表明,我將撥出的1.2億進行上述活動。鑑於當前的國家預算超過70億美元,這真的要求太多嗎?主席先生,這是可以做到的。 

剩下的問題將是:誰真正會做這些事情?誰來實施這些可行的事情?Kiiza談到了“…缺乏執行或實施技術,無法在合理的時間內解決問題  

好吧,總統先生,我的看法是,您認真進行內閣任命的那一天將是政府計劃實施的轉折點。我聽說你前幾天在新內閣宣誓就職時進行了防禦。它向我表明了,實際上您還知道您的內閣並不是將烏干達提升到中等收入水準的獲勝團隊。

您不僅需要重組內閣,還需要重組整個政府,以確保解決我們長期存在的實施問題。您的政府需要處理四個關鍵因素:溝通,性格或態度,官僚組織和誠信。

主席先生,烏干達並沒有因為缺乏資源(無論是財政,物力還是人力資源)而受阻。不。烏干達正被貧窮,缺乏紀律和不負責任的領導人所壓垮。我們的問題主要是治理和體制問題。

烏干達的問題不需要解決更多的支出。我們的問題需要更多的執行紀律。總統先生,要遵守執行紀律,您需要建立一個精明的政府。要打造一個精明的政府,您需要減少政治對決策過程的影響。

代替政治和常識,請運用更多的經濟學和研究知識來為您的許多決定提供依據。只有通過這些簡單的方法,您才可以做烏干達人需要的簡單事情,從而對他們的生活產生重大影響。

 Ramathan Ggoobi是經濟學家和政策分析師。他在馬凱雷雷大學商學院(Makerere University Business School)教授經濟學,在那裡他領導著一個經濟智囊團-MUBS經濟論壇。  

   Ramathan Ggoobi is an Economist and Policy Analyst. He teaches economics at Makerere University Business School, where he heads an economic think-tank — MUBS Economic Forum.