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微妙的平衡

如何利用區域一體化和產業政策促進非洲經濟轉型

 

中興大學 生物系統工程研究室 陳加忠

 
 

https://www.theigc.org/blog/a-delicate-balance-how-to-harness-regional-integration-and-industrialalpolicy-for-economic-transformation-in-africa/  

推動經濟轉型的兩個有力推動因素,即產業政策和區域一體化,可成為朋友或是朋友非洲國家之間的關係將深刻影響其經濟前景。

十年(及以後)影響非洲工業化的關鍵因素之一將是區域一體化與產業政策之間的關係。兩者都是必不可少的成分,但是可以互為破壞,就像它們可以互補一樣容易。

隨著區域生產網絡日益成為工業發展的中心特徵,工業化將需要更多的區域合作。在東亞的電子行業中,以及在南部非洲的汽車產業某種程度上,都可以看到這一點。東非的一個例子表明了區域合作的重要性,這是鋼與鐵部門。  烏干達擁有高品質的鐵礦石儲量,將其提取和加工成鋼是主要的工業政策目標。但是烏干達的煉鐵爐將需要燃料,而肯亞的煤炭是最可行的選擇。此外為了實現擴大經濟規模並釋放這一關鍵工業部門,烏干達將需要開發國內市場,並使鄰國參與資材和市場。 

當然,《非洲大陸自由貿易協定》(The African Continental Free Trade Agreement , AfCFTA)激發了規模經濟的最大希望,它承諾將有一個超過12億人口的共同市場。到了2050年人口將增加一倍。但是即使協議已經簽署,我們也不期望在一夜之間發生太多事情。

通過2005年簽署的《東非共同體共同市場協議, the East African Community’s Common Market Protocol (EAC)》,東非的經驗再次提供了寶貴的見解。儘管該協議應確保集團內部貨物的自由流通,但實際情況卻大不相同。過去幾年的東非新聞檔案,充斥著有關產品被封鎖的故事,更不用說烏干達和盧安達之間最近的邊境關閉爭端。總體而言,肯亞被視為加速市場整合的最大支持者,而其他國家則表現出不同程度的沉默。這是不足為奇,肯亞的產業在大多數行業中領先於其鄰居。因此肯亞將是開放市場的最大贏家,而其他國家的產業則有理由警惕被更具競爭力的肯亞同行所超越。

在非洲大陸的等級應該期待同樣的動力。與其等待整個非洲的貿易壁壘在一夜之間消失,不如說對各國政府提供是一個更現實的情況。對於各國政府為其提供建議。各國可能相互同意對於某些部門一次真正地開放。因此,我相信。通過持續的雙邊和多邊談判取得的零星的演進進展,可以而且應該在東非以及非洲大陸等級得到通過。

例如在東非,大多數政府最近通過本地內容法案和指令,接受了使用政府採購優先選擇國內供應商(一種經典的工業政策工具)來支持國內工業的想法。但這違反了《共同市場協議》。因此,購買烏干達,建設烏干達(The Buy Uganda, Build Uganda, BUBU)計劃甚至面臨來自其中央銀行的內部阻力。現在在區域層面上,有人提出了從BUBU之類的倡議轉向“ Buy East African, Build East Africa , BEABEA”的倡議,那就是購買東非,建設東非。這當然不會在一夜之間發生,但是我希望它可以在製藥產業中試行,烏干達和坦桑尼亞可以說擁有可以與肯亞競爭的重要藥物生產能力。因此,這三個國家的製藥業都可以支持BEABEA方法。東非共同體的其他成員-布隆迪,盧安達和南蘇丹,由於沒有自己的藥品生產商,因此損失不大。

通過開放區域市場而創造經濟規模是工業發展的強大槓桿,但它們當然還不夠。新工業部門生產能力的發展需要邊做邊學的艱難過程,而國際競爭通常要經過很多時間,大量支持和失敗後才能實現。除此之外,私人投資者往往表現得像水,他們走著阻力最小的路徑。由於大多數非洲國家的當前情況,這通常代表著投資於無風險的政府債券,房地產和進口貿易,而不是冒險從事具有高金額前期投資成本和不確定的長期回報的高風險工業生產活動。這就是為什麼有效的工業政策,能夠支持並推動私營部門建設新的生產能力,一直都是歷史上幾乎所有經濟轉型成功故事的核心。

這使我想到了最重要的一點:非洲各國政府決不能讓區域一體化扼殺工業政策!自由貿易協定通常將諸如BUBU之類的國家級產業政策,視為不公平地使其國內公司享有特權,並且常常包含目的在防止這種情況的條款。如果AfCFTA這樣做,貿易協議將具有其預期效果的相反結果。與其說沒有刺激非洲的工業化,倒不如說是此AFCFTA成為阻止成員國利用大陸市場機會促進發展所需的新工業能力的發展。那將是一場災難。相反,各國需要共同努力,以確保大陸貿易集團為政府提供空間,甚至鼓勵政府支持剛發展的產業。

最後,非洲產業化政策的成功取決於非洲以外的全球貿易和投資規則以及多邊協議。我觀察到,COVID-19危機正在加速更深刻的範式轉變,尤其是在所謂的全球北方地區從新自由主義範式朝向新的轉變(尚待命名)。顯然,新自由主義的理想市場所產生的經濟體,因為應對全球大流行所造成的各種破壞而準備不足,更不用說氣候危機了。隨著綠色新政,產業戰略以及與COVID相關的大規模刺激計劃在歐洲和北美出現,我希望這場危機將留下可持久的,更靈活的新範式,同時認識到市場力量和市場力量的共同作用,重新認知國家行動對塑造經濟的重要性。

工業政策不再是整個華盛頓特區共識時代的髒話。最重要的是,新的多極世界代表著非洲各國政府擁有一個以上發展融資來源和市場准入來源。這是非洲各國政府對工業政策採取更加堅定立場的機會。也許非洲區域一體化將使集體談判能夠將這種新範例轉變為更真正地有利於非洲經濟轉型的全球經濟秩序。