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非洲巨人正在失敗

只有奈及利亞可以自救但美國可以提供幫助
 

中興大學 生物系統工程研究室 陳加忠

 
 

The Giant of Africa Is Failing

Only Nigeria Can Save Itself—but the United States Can Help

https://www.foreignaffairs.com/articles/africa/2021-05-31/giant-africa-failing

作者:John Campbell Robert I. Rotberg 

2021 5 31

奈及利亞遇到了大麻煩。如果一個國家對其所管轄的人民的首要義務是提供他們的安全並維持壟斷對暴力使用,那麼奈及利亞就失敗了,即使該國的其他一些方面仍在運作。犯罪分子、分裂分子和伊斯蘭叛亂分子日益威脅政府對權力的控制,腐敗猖獗、經濟萎靡不振和貧困加劇。 

大多數失敗的非洲國家例如中非共和國、索馬里亞和南蘇丹都是小國或邊緣國家相比之下,奈及利亞擁有不斷增長的 2.14 億人口。預計到2050年將成為世界人口第三大國在COVID-19大流行之前,它是非洲最大的經濟體或次於南非之後第二大。這就是為什麼奈及利亞的國家失敗對整個地區乃至其他地區產生深遠影響的原因。這對奈及利亞附近弱國的穩定和福祉尤其不利。聖戰和犯罪集團向布吉納法索、喀麥隆、查德、象牙海岸、馬利和尼日蔓延就證明了這一點。

然而,奈及利亞的崩潰是可以逆轉的。越來越多的奈及利亞知名輿論製造者呼籲替代現任政府。無論是通過國民大會從頭開始重建國家,將奈及利亞分裂為較小的國家,還是奈及利亞自1960年獨立那時以來反復經歷的那種國內軍事接管。許多其他奈及利亞人譴責政府無法保護公民的安全,但支持呼籲以經濟和軍事援助的形式提供外部援助。

保持知情

奈及利亞的國際夥伴,尤其是美國,必須承認奈及利亞現在是一個失敗的國家。認識到這一事實,他們應該加深與該國的接觸,並尋求讓現任政府對其失敗負責,同時與其合作以提供安全和經濟。此外他們應該參與和支持奈及利亞民間社會,因為它最終必須是由奈及利亞領導的重建努力。

成功絕不是有保證的。但是比起其他選擇,包括陷入廣泛的軍閥主義、加劇的種族和宗教衝突,以及建立聖戰安全基地,都與非洲和美國的利益背道而馳。正如奈及利亞的安全一樣,非洲的安全也是如此。

全面失敗

奈及利亞仍然保留了一些國家具有生存能力的特徵,尤其是在國際事務方面。它在世界各地設有外交使團,其國家安全部門仍在某些地方和某些時候發揮作用。儘管他們的領導層被認為是腐敗的。在國內該國的立法機構國民議會仍在開會,司法機構仍在運作,儘管沒有獲得許多奈及利亞人的信任。 

但長期以來,奈及利亞政府一直未能為其公民提供社會服務,而且奈及利亞政治在很大程度上是一項與治理脫節的運動。政府沒有或不能對國家的實際財富徵稅,仍然過於依賴石油和天然氣的收入,並且從一場財政危機陷入另一場財政危機。腐敗也是結構性的,幾乎每個人都既是肇事者又是受害者。

在總統 Muhammadu Buhari的領導下,多次重疊的安全危機使得奈及利亞從一個衰弱國變成了一個失敗的國家。Buhari政府一直在努力平息各種聖戰叛亂,包括激進組織Boko Haram發動的叛亂。政府也未能平息六次左右的其他涉及種族或宗教層的土地和水源衝突和衝突。分離主義在Yorubaland和曾經構成Biafra的地區再次抬頭,該地區在 1967 年至 1970 年間與奈及利亞政府進行了一場失敗的分裂戰爭。綁架在全國猖獗。幾內亞灣的海盜活動也很猖獗。

在許多領域,聯邦政府已經有效地將控制權讓給了激進分子和犯罪分子。

事實證明,Buhari政府對這些挑戰毫無準備。它在遠離首都阿布賈和其他一些地區在不受犯罪團、聖戰分子或分離主義分子直接挑戰的地區,維持軍事行動時遇到了困難。在與犯罪分子和伊斯蘭主義者的槍戰中,警察和安全部門的火力常常被擊敗。

地區準警察部隊和民兵,有時與州政府有聯繫,但很少得到官方批准可在某些地區行使事實上的權力。但在許多其他方面,聯邦政府實際上已經將控制權讓給了激進分子和犯罪分子。法律和秩序已經崩潰,許多農村地區的學校不得不關閉。COVID-19 大流行和隨之而來的經濟危機,因為國際油價下跌而加劇這些會加速該國陷入混亂,使數百萬人陷入貧困,並加劇無法無天的情況。

異見合唱

Buhari政府呼籲國際援助以遏制不安全局勢。據報導,在 4 月份與美國國務卿安東尼·布林肯的會晤中,Buhari要求將美國非洲司令部的總部從德國遷至奈及利亞,以便更能接近打擊該國北部的聖戰組織。但是儘管奈及利亞總統可能希望美國更深入地參與反對博科聖地的運動,但幾乎沒有跡象表明他願意加速解決奈及利亞衰落的治理、腐敗和經濟管理不善等更深入層次的問題。   

越來越多的有名奈及利亞人認為,扶正國家之船超出了Buhari政府的能力範圍。包括諾貝爾獎獲得者Wole Soyinka在內的公共知識分子呼籲召開一次主權國民大會,從頭開始重建該國家,用真正的聯邦民主取代奈及利亞的州和聯邦混合制度。最近,該國的羅馬天主教主教會議呼籲總統召集知名人士委員會,以推薦新的下放權力方式。富有的傳統統治者Aare Afe Babalola正在贊助希望峰會,現在由奈及利亞律師協會支持,用以防止國家解體並陷入無政府狀態。IfeOoni是該國最資深的傳統統治者之一,也是奈及利亞國家傳統委員會的聯合主席,他也支持了類似的提議,並正在尋求其他傳統統治者的支持。

其他奈及利亞活動家和知識分子對比抓住不斷惡化的安全局勢,主張扭轉“1914 年的錯誤。當時英國將大約 350 個不同民族的家園合併為一個單一的人工國家。他們的目標是將奈及利亞分成多個獨立的國家,每個國家都可能由特定的族群統治。儘管這些提議聽起來有些牽強,但它們正在獲得動力。尤其是為Biafra舊地區的分離主義運動注入新的活力。

還有一些人,例如著名的奈及利亞律師和評論員Robert Clarke,他們呼籲恢復軍事統治。過去軍隊被大多數奈及利亞人視為國家生存的最終保證者。在過去的 60 年中,它已經進行了七次干預,只要將軍們判斷政治進程已經崩潰或是威脅到他們的利益,就會推翻民選或非民選政府。每一次,軍方高層都按照人民的要求為他們的干預辯護,成群結隊的奈及利亞人經常慶祝軍政府的到來和腐敗政客的離開。那些希望軍隊打破當前僵局的人正在從中汲取記憶。  

不出所料,Buhari政府拒絕了立即進行軍事干預的呼籲,聲稱那是政客、傳統統治者和宗教領袖正試圖煽動政變。然而,軍隊的上層甚至下級軍官團是否有效忠承擔日常的行政管理職責,這一點並不明確。至少就目前而言,奈及利亞人似乎將不得不忍受不斷升級的暴力,而他們的國家或州政府似乎沒有太大希望獲得救濟。

混過去?

奈及利亞經常因其應付緊急情況的能力而聞名。就像它在 1967-70 年的內戰、1975 年至 1999 年的軍事統治以及國際油價的起伏和反復出現的財政危機期間所做的那樣。奈及利亞仍然可能設法度過當前的危機,但鑑於不安全程度以及 2023 年大選可能引發更多不和和暴力的可能性,這似乎越來越不可能。

奈及利亞的國際合作夥伴可以幫助避免這種結果。並且最終幫助扭轉國家失敗的進程。只要Buhari在任,美國就應該繼續公開譴責他的政府侵犯人權的行為,並呼籲政治領導人尋求清理財務。它還應該在犯罪或侵犯人權剛發生時取消奈及利亞官員和商人的簽證。  

然而,華盛頓應該謹慎地滿足奈及利亞的軍事援助請求。軍事和警察援助應取決於對這些服務進行真正的、可衡量的改革,包括人權部分。但是,美國和奈及利亞的其他朋友可以做很多事情來幫助穩定該國的經濟。該國一直受到國際能源價格下跌的衝擊。他們應敦促國際金融機構支持奈及利亞貨幣匯率自由化,並幫助加強其中央銀行的獨立性。華盛頓也可能考慮支持奈及利亞打擊腐敗的努力。 

與此同時,美國應該支持推動更雄心勃勃的奈及利亞領導的國家重建努力。無論採取何種形式。通過交流、會議、技術諮詢和其他軟外交工具,美國應該幫助民間社會和奈及利亞非政府組織加強國家民主的努力。美國國際開發署應特別注意支持奈及利亞的基本民主精神,特別是支持加強對年輕政治領導人和民間社會活動家的訓練。

然而奈及利亞的時間不多了。這個國家可能很快就會變得更糟。門口有伊斯蘭叛亂分子,還有其他對國內和平與安全的嚴重威脅。奈及利亞人具有韌性,但他們為扭轉奈及利亞國家崩潰所做的最大努力,需要立即獲得支持。

 

JOHN CAMPBELL is Ralph Bunche Senior Fellow for Africa Policy Studies at the Council on Foreign Relations.


ROBERT I. ROTBERG is President Emeritus of the World Peace Foundation, Founding Director of the Harvard Kennedy School’s Program on Intrastate Conflict, and the author of Things Come Together: Africans Achieving Greatness in the Twenty-First Century.